O controle das agências reguladoras

Por Othon de Azevedo Lopes, Advogado, professor associado da Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB) e sócio do Machado Gobbo Advogados

A autonomia das agências reguladoras tem sido tema central nas discussões que mobilizam o governo e a opinião pública. O presidente Lula e o ministro de Minas e Energia, Alexandre Silveira, protagonizaram episódios que levantam questões sobre o grau de autonomia dessas instituições. Em entrevista à Rádio T, Lula afirmou: “Quem decide as políticas públicas é o governo, quem regulamenta é o órgão”. Em seguida, criticou a Anvisa pela demora na análise da aprovação de novos medicamentos. O Ministro, através de ofício enviado à ANEEL, mencionou a fiscalização ministerial e atribuiu atrasos à agência em quatro processos do sector eléctrico, sugerindo mesmo a possibilidade de intervenção na autarquia com base no Decreto-Lei n.º 200/1967.

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Ambas as posturas foram motivadas por preocupações legítimas, como demonstrado pelo recente apagão na cidade de São Paulo. A Enel, empresa responsável pelo fornecimento de energia elétrica na região, tratou o incidente de uma forma que não só desacreditou o seu próprio serviço, mas também enfraqueceu a percepção do sistema regulatório brasileiro. No contexto regulatório, o maior desgaste ocorre quando há ausência de utilidade pública perceptível.

A discussão sobre a intervenção nas agências reguladoras não é nova. Em 2006, o Presidente da República aprovou o parecer do Procurador-Geral da União no AC 51, que estabelecia que a autonomia dessas instituições se restringe ao cumprimento dos seus fins legais e à observância das políticas públicas formuladas pelos ministérios. Este entendimento abriu portas para interferências nas suas atividades por parte dos ministros aos quais estão vinculados e do Presidente da República, caso os seus limites fossem ultrapassados.

Contudo, em 2019, foi promulgada a Lei nº 13.848/2019, que classificou as agências reguladoras como autoridades especiais, afastando-as da supervisão e subordinação hierárquica de outras autoridades da Administração Pública. Esta lei conferiu-lhes autonomia funcional, decisória, administrativa e financeira. A sua redacção é clara e derroga quaisquer disposições do Decreto-Lei n.º 200/1967 que possam justificar a supervisão ministerial sobre as agências.

A questão, porém, não se limita à interpretação literal da Lei. A autonomia das agências reguladoras decorre da natureza das atividades que lhes são atribuídas e do contexto de sua inserção na Administração Pública brasileira. No final da década de 1990, a criação de diversas agências teve como objetivo estabelecer um novo regime de produção de serviços públicos, com colaboração entre o Estado e os agentes económicos privados.

Neste contexto, surgiu a necessidade de um quadro regulatório que estabilizasse os mercados, proporcionando segurança e consistência técnica às actividades do Estado. Esta lógica também justifica mandatos de prazo fixo para directores de agências, estendendo-se para além do período dos governos eleitos. A acção regulamentar requer um horizonte temporal alargado, que não pode ser limitado a um mandato executivo. Além disso, as decisões das agências dependem de conhecimentos técnicos. Por exemplo, a avaliação de vacinas ou medicamentos não pode basear-se apenas em critérios políticos ou maioritários; requer rigor técnico para garantir eficácia e segurança.

É neste ponto que o apagão em São Paulo destaca a necessidade de melhorar a legislação atual. A falha na prestação de serviços básicos é uma falha que mobiliza tanto as pessoas directamente afectadas como a opinião pública em geral. É imperativo, portanto, buscar soluções que aumentem o controle sobre as agências. O controle externo do Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União, previsto no artigo 14 da Lei nº 13.848/2019, e a possibilidade de sindicalização dos órgãos pelo Poder Judiciário, não são suficientes.

Contudo, não se deve regressar a um modelo de subordinação directa das agências à Administração Directa. É necessário encontrar mecanismos compatíveis com as missões regulatórias destas instituições. Nesse sentido, merece destaque o exemplo dos Estados Unidos, pioneiro na regulação. Desde 1981, o país conta com o Gabinete de Informação e Assuntos Regulatórios (OIRA), órgão vinculado à Presidência da República, que analisa propostas regulatórias e estabelece diretrizes para o setor. A criação de um órgão semelhante no Brasil é uma possível solução para melhorar o controle das agências reguladoras.

Em suma, não podemos abrir mão de um marco regulatório que ofereça segurança aos mercados e seja pautado pela consistência técnica. Contudo, fica claro que a legislação precisa ser melhorada no que diz respeito ao controle das agências reguladoras. A criação de um órgão vinculado à Presidência da República, com atribuições voltadas para esse controle, é uma alternativa que merece reflexão cuidadosa.